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楊志勇:平等與稅收 對稅制改革動向的思考

2020-07-27 | 來源:《國際稅收》2020年第7期 
時間:2020-07-27   來源:《國際稅收》2020年第7期
  收入不平等問題已經是一個全球性問題,自從20世紀70年代末以來,全球各國不平等程度在加大。用于衡量不平等程度的指標——基尼系數持續上升,不少國家的基尼系數處于0.4的警戒線以上,甚至高于0.5;另一個衡量指標——處于收入最高1%的人口所占有的收入占社會總收入的比重也在不斷上升。2008年以來的國際金融危機以及近期經濟系統之外的突發性公共事件,都給全球經濟和就業帶來了較大的負面影響,也引發了新的不平等問題。那么,該如何應對不平等問題?稅收能在其中發揮什么作用?相應的稅制改革如何進行,才能最大限度地發揮稅收的作用?對此,筆者提出一些自己的思考,以供參考。
  一、分配與平等
  一個社會的平等問題解決得怎么樣,關系這個社會的穩定。中國古代就有“不患寡而患不均”的說法。在人類社會發展的初始階段,甚至在很長一段時期內,“寡”一直是一個大問題,這和生產力落后有關。如果一個社會所能提供的賴以生存的食品太少,那么“寡”必然是個突出問題。社會的各種資源首先要用于解決“寡”,即“短缺”的問題,否則維持社會運行都可能是問題。只有在“寡”的問題基本解決了之后,從社會整體層面解決分配問題才具備條件!熬笔且环N分配結果,分配如何進行是一個重要問題。關于“平等”,哲學家和經濟學家都進行了相當豐富的研究。阿馬蒂亞·森從能力視角對平等的研究充分說明平等問題的復雜性。
  有生產,才有分配。理論上,我們可以假定,生產的結果都用于分配。這樣,一個社會只有在對維持社會存續的生產結果先作最低限度的“扣除”之后,才能進一步分配。這種“扣除”本身就是一種分配。生產在進行中,部分結果就可能被分配掉的情形無法完全排除。所謂分配的最終結果,是各個環節分配結果的加總。在現代社會中,分配包括與生產要素分配相關的初次分配、政府介入的再分配和主要由非營利性組織和個人慈善活動所形成的第三次分配。分配直接影響個體的積極性,無論是哪次分配,都是如此。第三次分配具有特殊性,激勵主要不是來自市場,但市場因素也可以鼓勵第三次分配的進行,從而讓社會更加協調。
  在社會運行中,初次分配是最基本的分配。初次分配問題多,再分配和第三次分配往往也難以從根本上解決問題。初次分配與生產直接相關,是分配和生產關系最密切的環節。社會運行的前提是財富的生產,生產者如果不能分享自己生產出來的財富,那么各種各樣的阻礙財富生產的事情就可能發生。分配總是在一定的制度下進行,制度能否有效激勵財富生產至關重要。
  奴隸社會的特征是奴隸主占有奴隸的一切,那么,奴隸自我贖身的事情為什么會發生呢?巴澤爾講述的故事是:奴隸主利用奴隸勞動,目的是實現其生產成果的最大化。按此邏輯,奴隸主可以讓奴隸依照常規做事,奴隸勞動,然后奴隸主占有其勞動所創造的一切成果。然而,奴隸主會看到,奴隸總會磨洋工,因為奴隸干多干少、干好干壞,最后什么都不屬于自己。對此,奴隸主最初可能會加強監督,奴隸不好好干活,會有鞭子伺候。但是監督費神費力,還不一定能夠辨別奴隸一切活動的實際情況。最后,奴隸主發現,如果把比平常生產多出來的勞動果實的一部分界定為奴隸可以自己享用的成果,且奴隸積累成果到一定程度的時候,就可以贖身成為自由人,那么就可以大大激勵奴隸勞動,從而實現自己利益的最大化。當這種制度安排成為普遍現象的時候,奴隸主與奴隸的關系就發生了變化,社會的性質也將發生變化。這只是對奴隸制社會發生變革的一種解釋。我們更習慣的說法是奴隸主剝削奴隸,剝削太多,奴隸忍無可忍,最后推翻了奴隸主的統治。但不論哪種情形,都是不平等的分配制度最終導致社會運行的不可持續。
  合理的分配制度可以促進人類社會的平等。然而,沒有一勞永逸的分配制度。生產力的發展、觀念的轉變都會推動分配制度的改變。不同的個人,甚至同一個人在不同時期,對平等的認識是不一樣的。因此,一個社會的運行只能是在基本形成共識的平等目標指引下進行。無論對平等的認識如何變化,追求平等的目標在總體上沒有改變,即使在沒有國家參與的情況下,市場本身也會為改變不平等狀況作出努力,只有這樣,市場促進財富創造的功能才能充分發揮出來。
  二、國家、稅收與平等
  當國家出現之后,社會的分配問題變得更加復雜。國家總是與社會公共事務的出現有關,社會有了公共需要,國家才會產生。這種公共需要,可以通過階級斗爭的方式來滿足,也可以通過社會各群體合作的方式得到滿足。理論上,這就有了對國家的“階級性”與“公共性”的爭論。在特定階段,這種爭論不難解決。在“剝削階級”作為一個階級已經被消滅的社會,主要問題就是國家的“公共性”目標如何實現。國家的存在,就是為社會提供公共產品和公共服務(以下簡稱“公共服務”)。換言之,沒有這個目標,國家就沒有必要存在。
  公共服務的提供離不開資源,國家必須有相應的財力。國家作為公共產權的所有者,分享一部分財力,財力的多少與國家類型高度相關。中國是社會主義國家,公有制經濟占主導地位,公有資產占比高,國有經濟可以為國家直接提供收入,國有企業上繳的紅利、國有土地使用權收入、國有資產變賣收入等,都可以提供國家活動所需的財力,F代國家最重要的財力來源是稅收。中國自20世紀70年代后,特別是1983年和1984年兩步“利改稅”之后,稅收成為國家財政收入的主要形式。稅收的最基本功能是提供財政收入,現代國家甚至因此被稱為“租稅國家”。國家取得稅收收入的過程即是一種分配過程,征稅調節不同經濟主體的利益關系。國家、企業、個人的利益分配關系在引入稅收之后發生了很大的變化。20世紀80年代初期,中國的企業基本上是公有制企業,稅收所調節的是國家與企業的分配關系,最主要的為國家與公有制企業的分配關系。那時,企業擴權讓利改革剛剛起步。改革之前,國營企業基本沒有財務自主權,其他權利也很少!袄亩悺焙,國營企業利潤上繳改成稅收繳納,形式上繳納的是稅收,實質上還是利潤,“利改稅”是國家財政與國營企業在國家財政經濟體系內部的一種利益調整,基本上不涉及個體利益的調整。從財政的角度來看,繳納企業所得稅之后,國營企業還有余錢是當時國家理財遇到的新問題。由于當時還不習慣企業手中有較多的可自由支配的資金,于是就有了針對大中型國營企業“超過企業合理留利”的一戶一率的國營企業調節稅,稅收調節國家財政與國營企業利益分配的特征就表現得更為明顯。隨著企業承包制的推行,稅收收入也成為了承包對象,在這種情況下,稅收的固定性、強制性形式特征幾乎不存在,稅收與利潤的區別越來越小,這樣的稅收所承擔的是籌集財政收入的功能,除此之外別無其他。
  當時,企業為了鼓勵個人而發放獎金,個人工資收入水平相應提高,不同企業的個人工資收入差距越來越大,于是開征了針對國內納稅人的個人收入調節稅。中國1980年的個人所得稅是適應對外開放需要而開征的,名義上適用于國內個人,但當時絕大多數個人月工資、薪金所得達不到800元的免征額門檻,因此這個稅幾乎和多數個人都沒關系,也就談不上調節個人利益了。無論是個人所得稅,還是個人收入調節稅,都可以在收入調節上發揮作用,但由于它們所提供的稅收收入實在太少,在稅收收入中的地位幾乎可以忽略不計,因而促進平等的作用也很有限。
  1994年稅制改革之后,增值稅成為中國第一大稅種,間接稅提供了稅收收入的大多數,企業所得稅收入占比約為稅收總收入的20%。企業不同于個人,調節企業之間的利益與調節個人收入有很大差別。當時,直接調節個人收入的個人所得稅收入占比還較低,即使在占比最高的年份,也未能達到10%。這樣,現實稅制即使有一定調節公平、促進平等的功能,但作用仍有限。2019年綜合與分類相結合的個人所得稅稅制的建立,特別是專項附加扣除制度的確立,促進了社會平等,但受制于個人所得稅收入的規模,稅制對平等的促進作用還有較大的提升空間。逐步提高直接稅收入的比重,確實可以讓稅收在促進平等目標的實現中發揮更大的作用。
  三、不同資源配置條件下應對平等問題的邏輯
 。ㄒ唬┯媱澖洕鷹l件下的平等問題
  在計劃經濟時代,平等目標主要是通過稅收之外的其他制度來實現的。生產資料的公有制,消除了資本收入之間的差距。在城鎮,較小的工資差距,消除了勞動收入之間的差距。土地公有制意味著個人不存在土地收入,消除了土地收入差距,這就形成了收入差距很小的社會,也就是被人們稱之為平等的社會。在農村,人民公社制度下,人們的收入靠工分,工分所代表的收入差距同樣很小,分配的結果也是收入差距很小的社會。城鄉分割的結果是城鄉差距較大、但在各自內部收入差距很小。
  這種平等主要是收入上的。實際上在消費品的實物分配(供給制)上,實行的是一種隱性福利補貼制度。這種補貼不適用于約占人口總數80%的農村居民,城市居民按人口定量供應的消費品(糧棉油等)補貼按平均主義原則分配,按職位等級供應的消費品(住房、汽車、電話等)則是不平等的。盡管這樣,在許多人看來,計劃經濟社會仍然是一個較為平等的社會,更準確地說,這是一個收入較為平等的社會。
  在計劃經濟下,生產資料公有制、工資制度等已經在很大程度上消除了不平等問題,再加上當時不重視稅收的作用,因此稅收沒有被用于應對平等問題。
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  收入代表可支配的資源,在純粹的貨幣經濟下,可支配收入的多少,直接決定著一個人可動用資源的多少。在非純粹的貨幣經濟下,人們的可支配資源還有相當部分來自等級,等級越高,可支配的資源越多。
  隨著市場化改革的深入,這種只能憑借等級才可以支配資源的做法開始得到改變,越來越多的資源配置可以通過貨幣手段得以實現。例如,曾作為“共產主義”標志的“電燈電話”中的“電話”,改革后有一段時間只要支付不菲的“初裝費”,一般百姓也有機會享用,這就打破了過去的資源配置方式。隨著通信技術的進步,后來連“初裝費”也不見了,取而代之的是各電信企業的促銷,電信消費者的待遇有了翻天覆地的變化。消費者只要消費,電信企業甚至連移動電話都可以奉上。資源配置方式越來越多依靠市場,這是市場化改革之后最大的變化。
  市場化改革后,收入差距成為調動各經濟主體積極性的重要手段!白屢徊糠秩讼雀黄饋怼,就意味著先富起來的個人比其他人的收入要多,這樣,不平等問題也就隨之出現。但如果沒有這種不平等,那么各經濟主體的積極性如何調動就是問題。因此,從經濟社會的發展目標出發,對不平等問題應有一定的容忍度,但要防止出現“兩極分化”。
  “富”起來形成干活的動力。毋庸諱言,有一部分人靠鉆改革漏洞,如靠“價格雙軌制”所形成的計劃價格和市場價格之差牟利,又如有人依靠“尋租”獲得壟斷富起來,這顯然都是制度所不允許的。更多的個人有了更多的收入,憑借的是聰明才智和辛勤勞動,這是社會進步的主流。
  對于不同途徑的致富,人們的反應是不一樣的?裤@制度漏洞致富所造成的不平等狀況,人們不能接受,因此反腐敗深得人心。憑本事致富,即使有較大的收入差距,人們總體上可以接受這種不平等。這是市場化改革后平等問題的轉變。事實上,對于一個社會來說,只要流動性足夠大,人人努力就有機會致富,那么社會就可以充滿活力,所謂的收入不平等問題,就可以因此得到解決。一個社會最怕的是階層凝固,這會讓社會發展停滯,進而可能崩潰。收入流動性大意味著激勵與壓力并存,低收入群體經過努力有機會成為中高收入群體,高收入群體也有可能成為中低收入群體。
  市場化改革后,人們名義上的收入差距拉大,國家統計局公布的十多年的全國基尼系數均在通常所說的警戒線0.4以上。中國所處的市場化改革特定階段,決定了僅用全國基尼系數來評估平等,可能會出現偏差,但無論如何,不平等問題已經到了需要審視的時候了。市場化改革后,特別是“利改稅”之后,稅收成為財政收入的主要形式,稅收在促進平等上的作用也逐步得到發揮,人們很自然而然地希望通過稅收來解決不平等問題。
  四、稅收促平等:結合現實稅制的探討
  不平等程度如何度量,收入差距多大算“過大”,對這些問題雖有爭議,但共識是只要社會各界認為收入差距已經超過可承受限度,不平等問題就需要解決,國家就需要采取相應措施應對,其中就包括稅收。稅收作用的恰當發揮,需要建立在對稅收作用的準確認識上。下文結合現實稅制,從三方面對此進行闡述。
 。ㄒ唬﹤人所得稅視角的分析
  個人所得稅多實行超額累進稅率,高收入群體個人收入中的更大份額用于繳納所得稅,可以起到促進收入平等的作用。但是,如果對個人所得稅稅基不能準確把握,那么其促平等的作用就會打折扣。不但如此,如果高收入者有更多機會隱瞞收入,那么個人所得稅還可能發揮逆向調節作用,不僅不能促進平等,還可能適得其反,F實中,真正的富人收入來源多元化,更容易通過納稅籌劃適用較低的稅率,而主要來源是勞動所得的中等收入者,收入信息最透明,最容易為稅務部門所獲取,因而稅收遵從度高,成為個人所得稅納稅的主力,即使他們適用的邊際稅率稍低,但實際上其應納稅額占個人收入之比往往最高。
  法國經濟學家皮凱蒂在《21世紀資本論》中所談到的資本回報率超過經濟增長率,意味著依靠資本所獲得的收入超過勞動收入,但是他所建議的對資本課稅的做法很難轉化為現實,對最高收入者課以重稅的建議也很難變成現實。最優所得稅理論的重要啟示即最高收入者所對應的最高邊際稅率應該為零,反映的是平等與效率之間的矛盾。為了效率,需要犧牲平等的目標。效率優先、兼顧公平的社會,不會對高收入者征收最重的稅;同時考慮效率和公平的稅制,也很難做到對高收入者課以重稅。
  在現實中,稅源的隱匿問題不好解決。大數據和信息技術的發展,讓稅務部門了解收入信息的手段越來越多,但是這需要一系列配套的制度條件,例如稅務部門在什么情況下,可以動用必要的手段獲取個人的全部收入信息。最優稅收理論的建議雖然不太可能變成現實,但在相當長一段時間內,特別是20世紀80年代以來,所得稅邊際稅率下降已經成為全球性潮流,這實際上是在淡化所得稅調節公平的作用,這也是20世紀80年代以來全球不平等程度加大的稅制原因。
 。ǘ┒愔瓶傮w視角的分析
  商品稅(貨物勞務稅)等間接稅通常被視為累退稅,即個人收入水平越高,收入中的間接稅支出占比越低。對于多數稅種,這是事實,增值稅就是如此。但也有具有累進稅特征的商品稅,比如只對部分商品征收的特別消費稅,除了有害消費品,消費者多是支付能力更強的個人,因而該稅可以起到一定的調節收入再分配的作用,有利于促進平等。但作為整體,間接稅并沒有促進平等的定位。促進公平的責任更多由直接稅承擔,中國的直接稅以企業所得稅為主,企業所得稅占比高,但它本身不是一個調節公平的稅種。超額累進的個人所得稅具有調節功能,但目前我國個人所得稅收入占比較低,所能調節的范圍和力度都有很大的局限性。因此,從總體上看,現行稅制直接促進平等的作用有限,但這不等于稅制總體上不起作用。稅收促進平等的作用更多地是通過稅制的實施來體現,即籌集稅收收入,爾后稅收收入再用于轉移性支出和公共服務。
 。ㄈ┒愂崭偁幰暯堑姆治
  地區稅收競爭在一定程度上減輕了稅負,國際稅收競爭更是讓稅負進一步下降。間接稅稅負下降,可以促進海外消費回流,但這是以犧牲特別消費稅的促平等目標為代價的。
  所得稅的國際稅收競爭是個老話題。實際上,國內稅收競爭也早已引起關注。在分稅制下,減免稅權限集中在中央,但財政資金的支配權歸屬各級政府。稅收競爭影響對高收入者課以重稅,各地為了吸引投資與人才,試圖降低稅負。由于減免稅權限主要在中央,地方政府多通過政府獎勵的方式,減輕企業和個人稅負。當然,有的地方也有較為優惠的稅收政策,如深圳前海的“港人港稅”。雖然更多的地方不能用減免稅的辦法,但財政返還的做法相當普遍。例如,根據2020年3月19日發布的《蘇州市高端人才獎勵計劃實施細則》,對高端人才和急需人才,參照個人薪酬按比例給予重獎,最高每年可獲40萬元,這意味著當地符合條件的高收入群體實際上不適用45%的最高邊際稅率,實際稅負較輕。地區稅收競爭導致調節收入分配作用本來就不夠大的個人所得稅,更不能有效地發揮作用。
  五、稅收與平等:對稅制改革動向的思考
  實現平等是人類社會美好的目標,但對平等目標的認識分歧很大。平均主義是一種平等,但這不是我們所追求的目標。結果平等目標負面效應很大,嚴重影響效率。這樣,稅制改革只能在效率和平等之間進行權衡取舍。未來稅制改革如何進行,與人們對平等的認識有著極為密切的關系。
 。ㄒ唬┒愂沾龠M平等的經典爭論
  稅收與平等的關系一直很密切。亞當·斯密的《國富論》所提的賦稅四原則中就有平等。量能原則和受益原則都來自《國富論》,但平等應該基于量能原則還是受益原則,《國富論》并沒有給出答案。
  量能原則需要面對能力衡量標準難題。收入、支出、財產等都可以作為標準,但實際上每一個標準都有其局限性,F代國家衡量個人能力最流行的是收入標準,由于個人能力不能被直接觀察到,選擇的標準只能是實際所得,但并不能體現人的全部能力。因此,所得稅促平等有其內在缺陷。支出標準迄今未成為普遍的衡量能力的標準。財產標準只能在局部范圍內使用,現代社會對房地產征收的財產稅(財產稅的主要組成部分)的局限性明顯。而且,作為地方稅,財產稅本來就不容易促進全國范圍內的平等。
  受益原則和量能原則可能存在矛盾。約翰·穆勒指出,一個人的財產是另一個人的10倍,不能說前者得到的保護是后者的10倍;保護1000英鎊財產每年所耗費的國家資金是保護100英鎊財產的10倍。對于財產保護而言,富人的財產保護具有規模經濟優勢,其需要的財產保護費占其財產比例可能隨財產總量的提高而不斷降低,因而應該得出實施累退稅制的結論。這樣,如果根據受益原則,即使比例課稅都有問題,更別說累進課稅。但這只是停留在理論層面的探討,而未轉化為政策實踐,否則不知會為此引發多少糾紛。我們可以把這樣的觀點視為極端情形。但就是有這樣的極端觀點,讓我們更清楚地看到旨在促進平等的受益原則的問題。比如,同樣是被搶劫,窮人被搶之后一無所有,富人卻還有財產,那么是誰愿意為保護付出更多呢?富人付出多,是事實,但恐怕為保護付出的代價不能按財富同比例增加,這樣,連比例征稅都是問題,更何況累進課稅?
  理論的不夠完善,決定了現實稅制更多是社會選擇的結果。稅制改革只能適應特定社會特定階段的政策目標訴求。促平等,最簡單的做法就是“劫富濟貧”,但富人是窮人存在的原因嗎?在脫貧攻堅工程中,我們看到致富的帶路人,那是富人帶動更多人致富。我們看到更多創造了機會的富人。電商沖擊實體店,但電商也帶動了“淘寶村”等的集體致富。因此,促平等,要找到妨礙獲取更高收入的障礙并加以排除。最近幾年,國際上關于貧富差距的論著很多,反映了人們對當下收入和財富分布格局的不滿,這也為通過稅制改革促進社會平等提供了良機。
  在國內,不時有人建議開征遺產稅,但受制于現實,遺產稅短期內還不具備開征條件。由于國際稅收競爭和其他一些原因,遺產稅在各國實踐中已經不是潮流?控敭a稅來促進平等,局限性也非常明顯。社會觀念的轉變,最終會改變人們的財富觀。當一個社會中的個人都以自己創造財富為榮的觀念流行時,富人可能會把更多的財產捐給社會。由于壽命有限,個人所能持有財產也有期限。社會在一定程度上可以實現平等的自我調節。財產即使能長期存在,也不可能為某個人所永久擁有。
  稅收促平等,難免會調節財富的分配,現代國家的稅制設計,目標絕不應該是摧毀社會財富。促進平等,更多要靠提供平等機會。教育、社會保障、醫療衛生等公共服務都可以促進平等,而公共服務的資金來源主要是稅收。從這個視角上看,稅收促平等的機制一直存在,F代社會,讓每個人的收入都一樣是做不到的,但個人收入可以有最低生活保障線,而且生活保障線隨著經濟社會的發展可以不斷提高,從而保證人民享有更加美好的生活。這個機制順暢運行的前提是稅收收入的有效充分籌集。
 。ǘ┤虿黄降日谟绊懚愔聘母飫酉
  第二次世界大戰之后一直到20世紀70年代末,歐洲國家的不平等程度持續下降,其降低不平等程度的努力可以為我們提供借鑒。為什么歐洲國家的不平等程度在戰爭剛結束的幾十年里出現下降?阿特金森(2016)認為,這主要是因為福利國家和轉移支付擴張、工資比重上升、個人財富集中度下降、政府干預和集體談判導致工資差距縮小。而關于20世紀80年代之后,不平等程度加大,他認為,這主要是因為福利國家縮減福利、工資比重下降、收入差距拉大、財富再分配停止。
  資本回報率持續超過勞動所得回報率,勞動收入占比持續下降,需要引起特別關注。面對全球不平等,對個人收入適用更高稅率的呼吁一直不斷,但這能否變為現實還取決于國際稅收協調,取決于新的國際稅收秩序能否形成并發揮作用。全球化讓各國稅制有了一定程度的趨同,各國稅制相互影響的程度進一步加深。技術進步已經在改變全球化進程,近期不時出現的“逆全球化”在干擾全球化進程,但無法從根本上改變全球化趨勢,國際稅收競爭與協調將對各國稅制的選擇產生直接影響。
  針對收入不平等的現實,阿特金森(2016)主張建立更為累進的個人所得稅稅制,在征收勞動所得稅時提供優惠,徹底改革遺產稅,推動不動產稅現代化(即英國的議會稅),恢復年度財富稅理念,以及推行全球征稅。他認為,英國的最高個人所得稅邊際稅率可以定為65%,這比當時的最高邊際稅率高出不少,但低于歷史最高稅率水平。他主張增加所得稅、資本稅和財富轉移稅,從而帶來更多稅收收入,為再分配提供資金。這些主張在一定程度上可以視為對最優稅收理論的反轉,但他主張對勞動所得稅提供優惠,又不同于最優稅收理論之前的傳統稅收理論。
  如果20世紀80年代之后不平等擴大的原因主要是福利國家縮減福利、工資比重下降、收入差距拉大、財富再分配停止,那么稅收在改變這些問題上能起多大作用呢?福利國家減少福利,在一定程度上是治理“福利國家病”的需要,只要社會就更多的福利支出達成共識,那么有稅收收入支持,這個目標不難實現。工資比重下降,在西方國家有工會談判能力弱化的因素,對于它們來說,需要的是恢復工會的談判能力。應對收入差距拉大,對勞動所得實行較為優惠的稅收政策,顯然有一定作用。其他各種收入再分配措施,也可以在一定程度上促進平等,但改變的程度多大,取決于政策力度。對年度財富征收財富稅,可以減少不平等,但問題是該稅對效率的損害,國家是否做好充分準備。
  不平等問題需要全球共同應對。對此,皮凱蒂在《21世紀資本論》中提出,理想的工具是全球累進資本稅。還有的機構主張對財富課征全球稅。皮凱蒂的主張有點“烏托邦”色彩,他也認識到這種主張對國際合作提出了極高要求。皮凱蒂對多個國家包括中國的不平等狀況進行了研究,這些基于長時間段數據的分析,為應對方案的選擇提供了選項。各國在應對稅基侵蝕和利潤轉移(BEPS)上的合作,為重塑國際稅收秩序提供了可能,但在沒有全球政府的前提下,要開征任何類型的全球稅確實都不容易。為了實現平等,一國可以采取的政策措施很多,但也必須考慮內外兩方面的限制性因素,比如所得稅、財富稅、財產稅改革對市場效率會有什么影響,又比如國內稅制改革在國際稅收競爭中是否會受到競爭對手的挑戰。面對不平等,政府之外的社會力量也可以采取措施。稅制改革應該考慮到這個因素,稅收甚至只是促進平等的公共政策工具箱中的一種。
 。ㄈ┘夹g進步:對稅制改革新動向的影響
  稅收促平等作用的發揮基于特定的稅制,不同稅制促平等的作用不同。由于稅制的實施受技術沖擊較大,再加上國際稅收競爭的加劇,一國稅制改革首先要考慮吸引稅源和稅收收入的充分籌集問題,接著才是用稅收收入來改善社會保障和公共服務,促進社會平等的問題。
  1.技術進步沖擊傳統稅制
  技術進步讓傳統的征稅原則越來越不可靠,并進而影響稅制改革方案的選擇。財產稅起初是一個國家的重要稅種,但后來演變為地方稅。即使有了財產評估這件現代“外衣”,財產稅對財產權利潛在的破壞傾向,依然決定了財產稅的天生缺陷。在不同的社會發展階段,財產的分布形式在發生變化,傳統財產的價格在發生變化,同時一些新的財產形式出現,如數字資產。數字資產的增多,將讓更多國家選擇數字資產稅,相應地,面向傳統財產的財產稅即使存在,收入的重要性也勢必下降。
  2.從農業社會到工業社會的稅制改革
  稅種與稅源有關。農業社會必然有農業稅,即使是工業社會,由于也存在農業,人們往往也難以想象會取消農業稅。2006年中國取消農業稅之所以可行,主要是農業在經濟中的地位下降,農業占國民經濟的分量越來越小,即使不對農業課稅,國家也可以籌集到足夠多的經費來提供公共服務。從事農業生產的農民,往往是可支配收入較少的群體,不對農業課稅,取消農業稅,成為稅收促進平等的途徑。由此我們看到,這里稅收促平等作用不是靠農業稅制改革,而是靠取消農業稅。
  在工業社會中,工業是稅收的源泉。比如,汽車工業是現代工業的重要組成部分,在汽車社會中,汽車產業所提供的稅收收入持續增加。但汽車數量增多會帶來城市交通擁堵等問題,對此,汽車應該限購,還是限制使用?限制使用是通過限制汽車通行,還是通過提高通行成本實現?鼓勵汽車消費,政府得到相應的稅收收入,是飲鴆止渴,還是必然的選擇?這一系列公共選擇問題都值得我們深思。實際上,汽車所帶來的社會問題,在很大程度上不是擁有汽車的問題,而是汽車的使用頻率問題。從新能源汽車來看,其推廣只是汽車能源利用的革新,而且這種革新尚未真正成功,很大程度上還是依靠政策支持。新能源汽車的使用,在緩解交通擁堵上并不比燃油汽車有優勢。在技術不夠先進的條件下,新能源汽車的故障率甚至更高,還可能帶來更多擁堵。當然,擁堵問題可能會隨著技術進步而得到解決,但那是人工智能化的汽車,無關汽車使用的能源。車輛購置稅一定期限內的減免優惠刺激了汽車消費,對新能源汽車甚至免征車輛購置稅,但一旦新能源汽車成為主流,這種狀況肯定又得改變。
  工業社會運行離不開工業稅收,汽車工業帶來的公共選擇問題只是一個縮影。工業社會帶來了工業化和城市化,會造成個人收入差距拉大,平等的政策目標訴求愈加突出。工業社會要解決平等問題,重要的是實現稅收收入,而這只能主要靠工業,沒有稅收收入,一個社會所需要的公共服務包括促進平等的目標就無從談起。
  3.適應后工業社會發展需要的稅制改革
  技術進步催生新經濟,人類從農業社會邁入工業社會,又來到后工業社會。隨著后工業社會的到來,工業與服務業以及全球化、數字經濟等不斷混合,在這樣的大趨勢下,主要適應工業社會需要的傳統稅制的實施難度越來越大,稅收收入籌集遇到的挑戰也越來越多。
  在后工業社會,稅源流動不僅發生在國內,跨境流動也輕而易舉。轉讓定價是企業行為,但可能損害一些國家的稅收利益。稅務部門和企業之間的關系,猶如貓鼠博弈,調整價格的技術含量越來越高。法國對谷歌、亞馬遜、臉書等三十余家全球互聯網企業直接征收數字稅,既是無奈之舉,也可能代表未來大趨勢。法國的做法是出于財政平等,這種平等是稅負分攤所要求的。據歐盟委員會統計,跨國數字企業在歐盟的平均稅率為9.5%,而傳統行業平均稅率為23.2%。目前,數字經濟所提供的稅源已經大到任何一個大國都不可小看的地步。法國一直推動在歐盟層面征收這種稅,但遭到丹麥、芬蘭、愛爾蘭、瑞典等公司稅稅率較低國家的反對。由此可見,新稅制的推行需要面對國際稅收競爭的阻力。
  適應后工業社會,特別是適應數字經濟發展需要的新稅制,首先要解決的問題是維護各國稅收利益。只有這個目標實現之后,國家才有充足的稅款來應對平等問題。新稅制是在工業社會的傳統稅制邊緣成長起來的,傳統稅制促平等的作用在相當大程度上還會繼續發揮。新稅制的征管不僅有技術難度,而且要不斷地細分人們的行為,并不容易。徹底轉換思路,實現稅制結構的根本性變化,構建新稅制的必要性已經凸顯。朝前看,未來中國稅制如何完善與構建,無疑需要更長遠的考慮。一些傳統上依靠的稅源,變得越來越不牢靠。財富載體的變化,可能讓房地產稅(對自然人)即使開征也變得不那么重要,對地方也是如此。數字經濟的蓬勃發展,必須要有相應的稅制。已有的稅制改革行動顯然還很不夠,作為經濟發展的主流方向,數字經濟稅制在稅制中的地位還遠遠未確立。
  面對來無影去無蹤的稅源,面對新經濟,國家如何介入分配,稅收如何促進平等又不損害效率,本來就是難題。如果只對既有的生產成果進行分配,只盯著眼前利益而不放眼長遠,那么這很可能只是在切分“小蛋糕”。當思路轉向做“大蛋糕”之后,讓所有人來分享增長的紅利,那么所有人得到的社會福利就會更多。這是艾哈德的《大眾福利》一書所要表達的思想。社會福利不會是無源之水、無本之木,它必須來自人們的創造。如果沒有充滿效率的市場,那根本就不會有各種社會福利。稅制改革如何兼顧平等和效率,需要順應新經濟發展的需要,需要在促進新的經濟繁榮上找到新的均衡點。
  總之,稅收的最基本功能是籌集財政收入,籌集國家用于公共服務的資金;在現代社會中,稅收有促進宏觀經濟穩定的作用,有促進收入分配的作用,需要不斷地在平等與效率之間進行權衡取舍;結合經濟社會的發展,探索適應社會主義初級階段中國所需要的可以處理好效率與平等關系的稅制,正是當下稅制改革的任務。
  單位:中國社會科學院財經戰略研究院
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