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激勵企業研發的稅收優惠政策的國際經驗對比及評析

2020-08-10 | 來源:《稅務研究》2020年第07期 | 作者:余宜珂 郭 靖 張再杰 楊 昀 周劍秋
時間:2020-08-10   來源:《稅務研究》2020年第07期
作者:余宜珂 郭 靖 張再杰 楊 昀 周劍秋
  研發創新是企業實現長期價值的關鍵路徑,也是國家和地區實現長期可持續發展的關鍵動力。由于企業研發活動具有投資巨大、項目融資約束高、投資回報不確定等特點,①稅收優惠是激勵企業積極投入研發創新活動的重要政策手段。研究表明,科學合理的稅收優惠政策能夠為企業開展研發活動提供穩定的政策指引,幫助企業緩解資金壓力、提高風險應對能力,提高企業開展研發活動的積極性。如何更好地發揮稅收政策的二次分配作用,讓企業創造價值、服務社會的同時,更大力度地投入創新活動,是世界各國需要研究解決的難題。本文將在梳理部分國家相關政策的基礎上,針對我國研發激勵稅收優惠政策中存在的不足提出針對性的政策建議。
  一、發達國家研發稅收優惠政策簡析
  近年來,科技創新作為企業提高核心競爭力的重要手段,吸引了全世界的廣泛關注。各國政府相繼出臺了形式多樣的研發稅收優惠政策,以期達到激勵企業研發、推動中小企業參與科技研發、吸引創新型人才的政策效果。
 。ㄒ唬┲苯觾灮菖c間接優惠并重,與創新鏈緊密結合
  由于企業研發活動所具有的高風險和高投入的特點,研發稅收優惠政策的重點和難點在于如何真正促進企業加大創新投入、切實幫助開展研發活動并創造出科技成果的企業進行成本和風險分攤,在給予企業一定靈活度的同時,又能防止企業進行政策套利,將稅收優惠用于與研發創新無關其他經營領域。從國際經驗看,主要發達國家研發稅收優惠政策的制定發展經歷了由單純倚仗直接優惠到直接優惠與間接優惠并重的歷程。直接優惠一般包括定期減免所得稅和直接采用低稅率等優惠方式,資產加速折舊、費用扣除和虧損結轉等則屬于間接優惠的范疇。相對而言,直接優惠更注重保證政策賦予企業足夠的靈活性,而間接優惠更加注重對創新環節進行細化引導。主要發達國家的研發稅收優惠政策是直接優惠與間接優惠方式的有機結合,貼近企業創新鏈條,激勵企業高效創新。
  1.通過直接優惠為研發賦能。資金不足是阻礙企業開展研發活動的主要障礙,在研發過程中企業往往對資金的靈活度有較高要求。各國政府既要通過包括稅收在內的一系列機制幫助企業緩解資金壓力,同時也要避免企業以研發的名義進行政策套利。主要發達國家大多以企業實際發生的研發費用為基礎,根據不同類型企業的發展情況靈活設置優惠方式,給予開展研發活動的企業不同力度的稅費優惠。法國規定,除研發費用發生的當年可進行稅前扣除外,企業還可以進行研發稅后抵免——納稅年度有效研發支出在1億歐元以內的,可以在應納稅款中抵免30%,超過部分可抵免5%;新的抵免申請人還可在申請前三年依次享受50%、40%、30%的抵免優惠。
  2.通過間接優惠引導企業優化創新流程。實踐經驗表明,在企業創新的過程中,“政府之手”加以有效引導,能夠幫助企業提高研發創新效率,而通過稅收間接優惠,幫助企業更新設備、尋求外部合作、促進企業創新的中間環節提質增效已成為各國普遍做法。美國企業如與高校、研究所、科研部門等聯合開展研發活動,可以從應納稅額中直接抵免65%的研發費用。日本政府出臺的《增加實驗研究費稅額抵免制度》等政策規定,與科研機構合作的私營企業為特定目的而進行的研發活動所發生的研發費用的6%可直接抵免公司稅,同時這些企業可享受更短的設備折舊期限。
 。ǘ┲行∑髽I稅收扶持政策簡析
  從全世界范圍看,盡管科技巨頭依舊是主要科技創新活動的領航者,但中小企業正在成為科技創新的重要生力軍。然而,資金不足、融資困難、經營能力較差、抗風險能力較低等亦是中小企業面臨的普遍問題。主要發達國家都十分重視通過給予稅收優惠的方式提高中小企業開展研發活動的積極性。
  1.以資金扶持為導向。一是相比大企業,中小企業得到的直接優惠更靈活。相比一般企業,各國在制定中小企業稅收優惠政策時更注重賦予企業靈活性,直接優惠力度更大。美國將創新型中小企業的資本收益稅率減半按14%征收。法國2003年就取消了中小企業繳納的公司所得稅附加稅。日本對研發費用超出銷售額3%和創業年限在五年以下的中小企業,減收6%的法人稅或所得稅;日本中小企業提取的改善結構準備金,不計入當年應稅所得。二是引導外部資金投資企業。美國聯邦政府在二十世紀八十年代出臺了《經濟復興稅法》,明確將資本利得稅稅率從49%降低至20%,極大提振了科技領域風險投資基金的發展,各州也先后出臺相關稅收優惠政策鼓勵外部資金投資科創型中小企業。英國也出臺了“風險投資計劃“(VCS)等優惠政策,允許投資中小企業的資本進行稅收減免和抵扣。
  2.通過間接優惠引導企業優化創新流程。相比直接優惠注重對企業整體的扶持,間接優惠更注重對中小企業創新活動的各個環節進行鼓勵和引導。與成熟企業相比,中小企業在公司治理、創新管理等方面能力不足,間接優惠政策對中小企業創新流程管理的引導作用更強。同時,由于直接優惠為事后激勵,盈利困難的中小企業往往難以享受,而間接優惠則基于創新流程,能夠更好地發揮對中小企業研發活動的激勵作用。美國中小企業購買的法定使用年限在5年以上的新設備購入價格的10%可直接抵免當年的應納稅款,有效引導中小企業完成設備更新。
  3.簡化中小企業納稅流程。針對中小企業單純注重生產經營,其機構設置和企業管理不夠完善,法務、稅務等部門尚不健全,發達國家還出臺了相關政策對中小企業的納稅流程進行了簡化。雇員人數小于25名的美國有限責任公司既可以選擇按一般公司的辦法繳納公司所得稅,也可以選擇按合伙企業辦法將利潤并入股東的方式繳納個人所得稅,以幫助中小企業有效避免重復納稅。
 。ㄈ┤瞬偶疃愂照吆單
  人才是企業創新的核心,但領軍人才等高端人才在享受現金、股權等企業內部激勵政策以及技術專利交易或技術入股帶來可觀收入的同時,亦將面臨高額個人所得稅。制定具有針對性的人才激勵稅收政策能夠更好地提高專業人才投入研發活動的積極性,促使人才自身利益與企業長期價值趨于一致。
  1.薪酬及股權激勵稅收政策以長期價值為導向。發達國家人才薪酬普遍由基本工資、企業福利、績效獎金、股權激勵和分紅等多個部分組成,績效獎金、股權激勵與分紅是企業員工創新能力的主要體現。股權激勵與分紅等能夠通過將員工利益與公司長期價值有機結合的方式激勵員工積極參與研發活動,發達國家部分高新技術企業員工的股權激勵甚至超過了績效獎金激勵。薪酬股權稅收激勵的初衷是在適度征稅的同時,不削弱員工參與研發創新的積極性,并盡量避免短期出售行為。以美國為例,如果股票期權的持有人在獲得股票一年后賣出,需要繳納出售價格與執行價格差價15%的資本利得稅;如若持有人在獲得股票一年內賣出,需按10%~35%的累進稅率繳納工資薪酬個人所得稅。由于骨干研發人員的工資薪酬通常較高,個人所得稅稅率通常高于15%,這一政策事實上鼓勵了創新型人才更多著眼于企業長期利益。法國也在二十世紀末出臺政策鼓勵員工長期持股。此外,以日本和德國為代表的一些國家還通過遞延納稅等形式鼓勵員工長期持有公司股票。
  2.鼓勵技術入股。技術入股是嫁接實驗室和市場,將科研院所專家學者及其研究成果柔性引入相關企業的重要機制,也是促進實現技術引領經濟發展的重要路徑之一。如何更好地打通技術入股環節也是各國研發稅收激勵政策需要解決的重點問題。美國企業如以知識產權等財產入股并控制一家公司,則法律上將此行為視作不產生溢價的財產形式轉換,而非交易,不產生資本利得,無須繳稅。國際通用的另一種激勵形式是納稅遞延,英國、德國、日本等國均規定以知識產權等無形資產作價換購公司股份的,可在股票再次交易或一個限定的時間段內繳納資本利得稅。同時,英國等一些國家還依據股票價格、期權費等設定了數額不一的稅收減免額度。
  二、我國企業研發稅收優惠政策的現狀和不足
  我國致力建設創新型國家,各級政府高度重視研發創新,研發稅收激勵政策作為相關配套政策的一部分,力度更是逐年增大、形式日益貼切企業實際,在數十年的探索中形成了一套符合我國發展現狀的研發稅收激勵模式。一是直接優惠力度不斷加大。2008年,國家稅務總局出臺了《企業研究開發費用稅前扣除管理辦法(試行)》,允許從事國家發改委、科技部所認定的新興產業的高新技術企業對從事研發活動相關的器材、人力、服務等支出費用進行稅前加計扣除。2018年,《財政部稅務總局科技部關于提高研究開發費用稅前加計扣除比例的通知》(財稅〔2018〕99號)規定企業研發費用加計扣除比例提升至75%,并將適用范圍擴大至所有企業。各地也陸續出臺多項優惠政策,為符合當地發展導向的企業減免相關稅費!渡綎|省財政廳國家稅務總局山東省稅務局山東省科學技術廳關于高新技術企業城鎮土地使用稅有關問題的通知》(魯財稅〔2019〕5號)規定將高新技術企業城鎮土地使用稅稅率降至此前的50%,鼓勵創新型企業落地生根。二是納稅服務進步明顯!胺殴芊备母飳嵤┮詠,稅務機關開展“便民辦稅春風行動”等多項措施,積極提高納稅服務意識,為納稅人辦稅提供便利,幫助企業縮短納稅時間、提高辦稅效率。部分地區稅務機關還專門成立工作組深入企業普及稅收政策,為企業提供上門服務。
  盡管我國對企業創新的稅收優惠力度逐年增大,然而與發達國家相比,仍存在以下不足:
 。ㄒ唬┲匦问,輕實質
  稅收優惠政策應當激勵實際從事研發創新的企業和個人,然而目前我國相關優惠政策重形式、輕實質的問題較為突出:一是企業稅收優惠政策過度重“帽子”。大量稅收優惠政策的適用對象僅限于被科技部等部門認定為“高新技術企業”的公司,非“高新技術企業”不得享受相關優惠,導致一些具備創新能力的企業難以享受政策優惠。二是激勵考核過分偏重專利數量,F有相關激勵政策中,基于企業產出專利數量的激勵考核數量較多。但是,現有專利申請機制下,企業擁有專利的數量并不能完全代表創新質量,靠專利“灌水”騙取稅收優惠的狀況時有發生。
 。ǘ┡c企業創新鏈條結合不夠緊密
  目前我國相關研發激勵稅收優惠政策存在與企業創新鏈條結合不緊密的問題:一是相關稅收優惠仍以直接優惠為主,適用范圍有限,虧損企業往往難以享受;二是部分地區以是否落戶該地區為依據給予企業稅收優惠獎勵,給部分企業留下了政策套利空間,與政策設計初衷背離;三是間接優惠與創新鏈條結合不夠緊密,尤其是對技術改造、裝備升級等與企業實質性創新活動掛鉤的環節的激勵機制存在欠缺。
 。ㄈ⿲χ行∑髽I創新的扶持力度不足
  盡管我國各級政府已為推動中小企業創新制定了形式各異的稅收優惠政策,但不足之處在于:一是大部分中小企業盈利較低或尚未盈利,基于所得稅的直接優惠很難真正惠及中小企業。二是為中小企業提供的納稅服務仍有完善空間。由于我國中小企業數量較多,仍存在部分中小企業在納稅申報、稅收優惠政策的解讀和運用等方面得不到有效服務的問題。三是部分對于中小企業的稅收優惠政策法制保障不健全,可能出現落地實施困難的問題。
 。ㄋ模┢髽I人才稅收激勵力度有限
  我國一些地方政府也意識到了人才對于創新發展的重要性,各地人才爭奪如火如荼。然而,不足之處在于:一是人才稅收優惠政策往往更傾向于以“長江學者”“千人計劃”為代表的學術型人才,對企業人才激勵政策不足,且對企業人才的激勵更傾向于企業創業者;二是為個人納稅人提供的稅收宣傳和政策解讀服務范圍有限,大量企業員工了解變化較為頻繁的稅收政策仍存在一定的難度。
  三、國際經驗對我國制定研發稅收優惠政策的啟示
 。ㄒ唬┰u價體系應以實質性創新為導向
  針對現行稅收優惠政策注重企業類型、專利數量等硬性要求,忽視對企業進行實質性的創新激勵和引導的問題,本文認為高新技術企業的評價體系應以實質性創新為導向:一是嚴格企業評價體系,嚴格新授予“高新技術企業”的考評體系,對已經授予的要持續跟進監督,建立有序退出機制;二是完善基于專利數量進行激勵的稅收優惠政策,對申報優惠政策的企業專利實施嚴格考察管理,重點考察專利質量和專利與企業主營業務之間的關聯性;三是建立基于實質性創新的稅收優惠機制,基于企業實質性研發投入、研發人員數量、新產品數量給予優惠政策,不過分依賴是否為“高新技術企業”或專利數量給予稅收優惠。
 。ǘ┘由疃愂諆灮菡吲c創新環節的結合
  相關部門應當注重將稅收優惠政策與創新環節結合,從創新流程、創新鏈條上對企業進行激勵和引導?尚Х旅、日等國進一步靈活化直接優惠的實施方式,加強間接優惠政策設計,使優惠政策更貼近創新實際、引導性更強。相關部門可進一步優化加速折舊相關政策,鼓勵企業創新升級,通過對無形資產作價換股、初創企業投資入股等股權轉讓環節的特定情況設定不同免征額、遞延納稅、費用結轉等多種優惠方式,幫助企業緩解研發活動面臨的資金壓力,消除企業后顧之憂,幫助企業更好地投入研發活動。
 。ㄈ┘哟髮χ行∑髽I的扶持力度
  針對中小企業因資金少、抗風險能力弱、內部管理不規范、未盈利等原因難以享受現有稅收優惠的問題,相關部門應當盡快完善針對中小企業的研發稅收優惠政策,加大對中小企業的扶持力度:一是貼近中小企業研發創新的實際,加大對企業設備升級、外部合作、融資等環節的稅收優惠力度,使從事創新的中小企業真正享受到創新行為的政策激勵;二是應進一步強化服務意識,加強對中小企業的納稅服務,幫助中小企業及時掌握政策信息、享受政策優惠;三是要健全法制保障,保證針對中小企業的優惠政策不在執行環節打折扣。
 。ㄋ模┘訌妼Ω呖萍既瞬诺亩愂占盍Χ
  相關部門可采取以下措施解決當前稅收優惠政策對企業人才激勵不足、服務不夠的問題:一是加大對企業一線人才的稅收優惠力度并與企業長期價值相結合,適當降低長期持有公司股票期權的企業員工轉讓股票時適用的個人所得稅稅率;二是借鑒國際經驗,優化技術入股的納稅環節設計,鼓勵技術人才盡快完成創新成果轉化;三是加強針對個人納稅人的納稅服務,通過互聯網、新媒體等多種手段加強稅收政策宣傳,幫助高科技人才掌握政策信息、享受政策優惠。
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